Focus sur les politiques enfance et jeunesse

Par Liliane Galley, directrice, Lorraine Odier, responsable de recherche et Cindy Gerber, assistante de recherche, Observatoire latin de l’enfance et de la jeunesse, Lausanne

Régies par les principes du fédéralisme et de la subsidiarité, les politiques de l’enfance et de la jeunesse, ainsi que leur mise en œuvre, relèvent de la responsabilité des cantons. Cela signifie que la compétence principale pour légiférer en la matière appartient aux cantons, et que leur mise en œuvre se développe à l’échelle cantonale et communale. Il existe par conséquent actuellement en Suisse autant de modèles de politique enfance et jeunesse que de cantons.

Depuis une quinzaine d’années, la Confédération pose cependant certains jalons, notamment dans ses rapports en réponse aux interventions parlementaires. Ainsi, l’Office fédéral des assurances sociales a proposé, pour la première fois en 2008, une structuration des politiques de l’enfance et de la jeunesse autour de trois domaines : l’encouragement, la participation et la protection. Ce modèle en trois piliers est également repris dans les recommandations émises en 2016 par la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales.

En s’appuyant sur l’analyse de ces jalons, que l’on peut considérer comme des points de repères pour les cantons, l’Observatoire latin de l’enfance et de la jeunesse propose une cartographie des politiques de l’enfance et de la jeunesse des cantons romands ^[1]. Dans un document publié en 2023, cette cartographie est présentée en deux parties. La première propose un survol historique rapide, qui rappelle la manière dont les trois domaines se sont développés et sont définis par les instances fédérales et intercantonales. Le deuxième volet expose le cadre légal et l’organisation institutionnelle dans les différents cantons romands, tout en mettant en évidence certaines particularités et points communs. Trois aspects mis en évidence dans ce document sont résumés ici.

Des lois spécifiques ou des lignes directrices ?

Il apparaît sur le plan légal que la plupart des cantons romands disposent aujourd’hui de lois spécifiques englobant l’ensemble des domaines de la politique enfance et jeunesse, à l’exception des cantons de Neuchâtel et de Vaud. Le premier est en phase de préparation d’une loi spécifique et s’appuie à l’heure actuelle sur deux lois. Le canton de Vaud a, quant à lui, fait le choix de se doter de lignes directrices articulant les différents cadres légaux pré-existants qui concernent les conditions de vie des enfants et des jeunes.

Cadre légal des politiques de l’enfance et de la jeunesse des cantons romands.

Si la tranche d’âge concernée est identique (0-25 ans) à tous les cantons, ceux-ci se distinguent par les périmètres de leurs politiques, et par l’organisation et la structure de leurs services et prestations. Ainsi, certaines lois intègrent des aspects relevant de la pédagogie spécialisée, ou mettent en évidence des activités de prévention, qui sont intégrées à la protection dans d’autres cantons.

La diversité des domaines couverts par les différents cadres légaux et de l’ancrage départemental de leurs services témoigne de la transversalité des politiques publiques relatives à l’enfance et à la jeunesse. Celles-ci concernent différents domaines tels que l’école, le social, la justice, l’égalité ou encore la santé.

Des délégué·es pour assurer la coordination

En réponse à cette diversité, des structures de coordination de cette politique ont vu le jour dans tous les cantons. Il s’agit généralement de commissions qui réunissent des professionnel·les et spécialistes de domaines en lien avec des enfants et des jeunes (éducation et famille, école et formation, santé, justice, loisirs). Les jeunes de moins de 25 ans y sont parfois représenté·es. Leurs domaines d’action sont variables et leur rôle de coordination et de consultation plus ou moins large. Dans certains cantons, plusieurs commissions se partagent ce rôle de coordination.

La nomination de délégué·es enfance et jeunesse contribue également à cette mise en réseau des acteurs, ainsi qu’au développement des axes de la promotion et de la participation. Tous les cantons romands ont nommé ces dernières années un·e ou plusieurs délégué·es cantonal·es, excepté à Genève, qui s’appuie sur des délégué·es agissant sur le plan communal.

Les ressources, missions et tâches de ces personnes varient aussi d’un canton à l’autre. Parmi les tâches communes figurent les activités relatives à la promotion et la participation : généralement le soutien aux organismes destinés à la jeunesse, la participation aux instances de coordination, ainsi que le pilotage et/ou le conseil sur les aides financières destinées aux projets menés par des jeunes.

Une place prépondérante pour la protection

Il ressort que chaque canton romand dispose aujourd’hui d’une instance spécialisée répondante de la politique enfance et jeunesse. Ce sont en principe des instances spécifiquement dédiées à cette politique publique, sauf pour le Jura, où elle est intégrée au sein du service de l’action sociale. Développées et restructurées à différentes périodes à partir d’enjeux et de problématiques cantonales, ces structures présentent actuellement une diversité, tant dans leurs modèles d’organisation, que dans leur champ de compétences, d’organisation interne ou encore de coordination et des liens qu’ils entretiennent avec le réseau. En raison de son ancrage historique, la protection garde encore une place prépondérante par rapport à l’encouragement et à la participation.

Il est mis en évidence que le domaine de la protection se caractérise par une importante réduction du nombre d’instances décisionnelles à la suite de la réforme du Code civil de 2013. Les autorités de protection de l’enfant et de l’adulte (APEA) ou justices de Paix se professionnalisent, deviennent interdisciplinaires et sont garantes de la mise en œuvre de la participation individuelle des enfants aux décisions qui les concernent. Les mandats sont confiés principalement aux services ou offices de protection cantonaux, lesquels délèguent une partie de la mise en œuvre à des instances parapubliques ou privées fournissant des prestations socio-éducatives en milieu ouvert ou résidentielles.

Dans le canton du Jura, les mandats sont exécutés par le secteur « protection de l’enfant » des services sociaux régionaux, ainsi que par l’Association jurassienne d’accueil des migrants. A l’exception du Valais, ces instances habilitées à recevoir des mandats agissent également sur demande des parents ou des enfants et des jeunes eux-mêmes. Des secteurs spécialisés sont parfois créés pour répondre à ces requêtes et pour certains mandats spécifiques. Ainsi, dans le canton de Fribourg, par exemple, un secteur est dédié à l’évaluation des situations jusqu’à la décision de l’APEA et à l’accompagnement sans mandat. Les cantons de Genève ou de Vaud ont, quant à eux, des secteurs spécialisés pour l’évaluation des situations de séparation parentale conflictuelle mandatée par les tribunaux de première instance ou APEA.

Cette cartographie des politiques cantonales romandes met en évidence d’importantes différences quant aux prestations proposées dans les politiques enfance et jeunesse entre les cantons. Elle suggère ainsi d’importantes disparités d’accès pour les enfants et les familles, selon le canton ou la région dans laquelle ils résident. Elle révèle aussi la complexité des systèmes cantonaux qui se sont développés avec des logiques, des temporalités et des ressources très différentes. Même si les buts affichés de ces politiques restent relativement similaires dans les lois ou les documents cadres, la comparaison des services qui les mettent en œuvre, des prestations proposées et de l’impact sur le respect des droits de l’enfant se révèle un exercice délicat. Cette diversité souligne l’importance de prendre en compte les particularités contextuelles dans l’analyse de l’accès des enfants et des jeunes aux prestations existantes, ainsi qu’à l’exercice effectif de leurs droits.

^[1] Cette cartographie dans sa version intégrale est accessible au lien suivant